Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E



Polska jest krajem, w przypadku którego skutki światowego kryzysu dla gospodarki realnej
okazały się znacznie mniej dotkliwe niż w większości innych krajów OECD. W szczególności
polska gospodarka jako jedyna w UE i jedna z nielicznych w OECD odnotowała wzrost
gospodarczy w 2009 r. Mimo to, w wyniku silnego spowolnienia wzrostu gospodarczego,
niekorzystnej z fiskalnego punktu widzenia struktury tego wzrostu oraz wpływu reform
strukturalnych na obniżenie poziomu dochodów sektora instytucji rządowych
i samorządowych (m.in. obniżenie składki rentowej w latach poprzednich, obniżenie skali
podatkowej w PIT od 2009 r. oraz korzystne dla podatników zmiany w rozliczaniu podatku
VAT), również w Polsce nastąpiło znaczące pogłębienie nierównowagi fiskalnej.
W rezultacie deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z 3,7 % PKB
w 2008 r. do 7,1 % PKB w 2009 r.
Konsekwencją przekroczenia przez deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych
jeszcze w 2008 r. wartości referencyjnej z Maastricht (3,0 % PKB) było podjęcie przez Radę
Ecofin w dniu 7 lipca 2009 r. decyzji, na podstawie art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską, o istnieniu w Polsce nadmiernego deficytu i równocześnie wydanie
zaleceń z art. 104 ust. 7 Traktatu dotyczących redukcji nadmiernego deficytu1). Zgodnie
z tymi zaleceniami, Polska powinna do 2012 r. zredukować nadmierny deficyt w sposób
wiarygodny i trwały.
Kryzys nie jest jednak jedyną przyczyną aktualnej sytuacji finansów publicznych w Polsce.
W rzeczywistości nierównowaga fiskalna ma w bardzo dużym stopniu podłoże strukturalne
i jest wynikiem zaniechania reform w okresie dobrej koniunktury w latach 2006 – 2007.
Od połowy lat 90. XX w. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzymywał
się w Polsce średnio na poziomie 4,3 % PKB, a jego przejściowe ograniczanie było przede
wszystkim efektem dobrej koniunktury, bardzo rzadko natomiast działań ukierunkowanych na
uzdrowienie finansów publicznych. W rzeczywistości nawet w okresie największego boomu
gospodarczego nie udało się zbilansować wyniku sektora instytucji rządowych i
samorządowych, co oznacza, że deficyt strukturalny pozostaje znacznie wyższy niż poziom
tzw. średniookresowego celu budżetowego, do przestrzegania którego zobowiązane są

1) Obecnie są to odpowiednio art. 126 ust. 6 i art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
wszystkie państwa Unii Europejskiej2). Dopiero taki poziom zapewnia funkcjonowanie
automatycznych stabilizatorów w sposób skutecznie łagodzący negatywne skutki
spowolnienia gospodarczego, bez zagrożenia dla długookresowej stabilności finansów
publicznych.
Strukturalne podłoże nierównowagi fiskalnej w połączeniu ze skutkami światowego kryzysu
doprowadziły do szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce. W bieżącym roku relacja
długu publicznego do PKB prawdopodobnie przekroczy pierwszy z ustawowych progów
ostrożnościowych (50 %), przy równoczesnym ryzyku przekroczenia kolejnego progu (55 %)
w roku następnym. Brak działań nakierowanych na uzdrowienie finansów publicznych
przyczyniłby się do materializacji tego ryzyka, a co za tym idzie konieczności silnego
zacieśnienia polityki fiskalnej, wynikającej z procedur sanacyjnych przewidzianych
w ustawie o finansach publicznych. Konieczne jest zatem zmniejszenie wzrostu długu
publicznego, co wymaga przede wszystkim ograniczenia wzrostu wydatków publicznych,
gdyż próba realizacji tego celu poprzez wzrost podatków wiązałaby się ze znacznie bardziej
negatywnymi konsekwencjami dla wzrostu gospodarczego w następnych latach.
Ustawa o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw ma trzy
podstawowe cele:
Pierwszy z nich to obniżenie poziomu długu publicznego oraz kosztów jego obsługi m.in.
poprzez zmniejszenie potrzeb pożyczkowych Skarbu Państwa, wynikające z wykorzystania
aktywów finansowych jednostek sektora finansów publicznych w zarządzaniu płynnością
budżetu państwa.
Cel ten ma zostać osiągnięty poprzez wprowadzenie obowiązku lokowania wolnych środków
wybranych jednostek sektora finansów publicznych w formie depozytu prowadzonego przez
Ministra Finansów lub też oddawanie w zarządzanie wolnych środków stanowiących aktywa
finansowe Skarbu Państwa oraz możliwości takiego lokowania w przypadku innych jednostek
sektora. Obecnie znaczna część środków jednostek sektora finansów publicznych,

(ok. 45 mld zł na koniec 2009 r. – w całym sektorze finansów publicznych) nie jest
wykorzystywana na bieżącą działalność jednostek i lokowana jest przede wszystkim
w sektorze bankowym. Z drugiej strony Skarb Państwa w celu finansowania potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa pozyskuje na rynku środki poprzez sprzedaż skarbowych
papierów wartościowych. Znaczna część tych środków pochodzi z sektora bankowego, w tym
ze środków lokowanych przez jednostki sektora finansów publicznych w bankach. Taka

2) Zgodny z europejskim Paktem Stabilności i Wzrostu średniookresowy cel budżetowy, który dla Polski wynosi
1 % PKB, odnosi się do deficytu strukturalnego. Oznacza to, że w okresie boomu gospodarczego spójny z tym
celem nominalny wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych powinien być dodatni. Utrzymujący się
nawet w okresie silnego ożywienia znaczący deficyt wskazuje zatem na głęboką nierównowagę finansów
publicznych, która ma podłoże strukturalne.

2

sytuacja jest nieefektywna z punktu widzenia zarządzania płynnością Skarbu Państwa i całego
sektora finansów publicznych i powoduje powstanie niepotrzebnych kosztów w postaci
różnicy pomiędzy kosztem zaciąganych przez Skarb Państwa zobowiązań a oprocentowaniem
krótkoterminowych lokat jednostek sektora finansów publicznych w bankach.
Powierzenie zarządzania płynnością i potrzebami pożyczkowymi jednostek sektora finansów
publicznych instytucji odpowiedzialnej za zarządzanie długiem publicznym funkcjonuje
w różnym zakresie i formie w niektórych państwach OECD, w tym m.in. w Finlandii
i Irlandii.
Drugim celem jest obniżenie deficytu sektora finansów publicznych poprzez wprowadzenie
wydatkowej reguły dyscyplinującej, która ma ograniczać dynamikę i ryzyko nadmiernego
wzrostu wydatków budżetu państwa.
Kluczowe dla wiarygodności strategii konsolidacji będzie wzmocnienie jej ram
instytucjonalnych, zgodnie z przedstawionym w styczniu 2010 r. Planem Rozwoju
i Konsolidacji Finansów 2010 – 20113). W tym celu pożądane jest wprowadzenie nowych
rozwiązań, w tym reguł fiskalnych, koncentrujących się na stronie wydatkowej sektora
finansów publicznych, wzmocnionych działaniami uzupełniającymi. Trwałość tych rozwiązań
powinna być zapewniona poprzez ich umocowanie w polskim ustawodawstwie i odniesienie
ich nie tylko do ustawy budżetowej, lecz również Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
oraz procedury nadmiernego deficytu.
W Polsce główną regułą fiskalną jest tzw. reguła zadłużenia, ujęta w dwóch aktach prawnych
– Konstytucji RP oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(wprowadzona po raz pierwszy w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych). Reguła konstytucyjna określa limit państwowego długu publicznego,
wskazując, iż nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych,
w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB.
Uzupełnieniem tej zasady jest reguła ustawowa wyznaczająca progi ostrożnościowe
dotyczące państwowego długu publicznego poprzez wprowadzenie progów państwowego
długu publicznego w relacji do PKB na poziomie 50 %, 55 % oraz 60 %, których
przekroczenie skutkuje wprowadzeniem procedur ostrożnościowych i sanacyjnych.
W Polsce brak jest jednak reguły wydatkowej, której celem byłoby utrzymanie dyscypliny
finansów publicznych poprzez kontrolę poziomu lub dynamiki wydatków. Potrzebę
wprowadzenia takiej reguły w naszym kraju wzmacnia dodatkowo fakt, że – jak wskazuje
wiele analiz (m. in. MFW) – w Polsce poziom wydatków (w relacji do PKB) jest zbyt wysoki,
zważywszy na poziom rozwoju gospodarczego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest brak

3) http://www.kprm.gov.pl/files/news/download/PRiKF_internet.pdf

3

możliwości dalszego obniżenia opodatkowania, które sprzyjałoby poprawie międzynarodowej
konkurencyjności Polski, przy utrzymaniu bezpiecznego poziomu deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych.
Reguła wydatkowa może być nałożona na całą stronę wydatkową lub jedynie na specyficzne
typy wydatków. Wprowadzana niniejszą nowelizacją wydatkowa reguła dyscyplinująca
będzie ograniczać wzrost wydatków o
charakterze uznaniowym, zwanych również
elastycznymi, oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych, zwanych sztywnymi.
Reguła ta będzie zatem stanowić istotne wzmocnienie instytucjonalnych ram finansów
publicznych w Polsce, które zostało wskazane jako jeden z głównych priorytetów „Planu
Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010 – 2011”, z dnia 29 stycznia 2010 r.
Trzecim celem jest wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa.
Zadaniem procedur ostrożnościowych i sanacyjnych uruchamianych po przekroczeniu
kolejnych progów relacji długu publicznego do PKB jest powstrzymanie narastania długu
publicznego w sytuacji, gdy relacja długu do PKB zbliża się do konstytucyjnego limitu 60 %,
a więc stabilizacja finansów publicznych. Ponieważ dług publiczny jest wynikiem
skumulowanych deficytów budżetowych i innych potrzeb pożyczkowych państwa do
sfinansowania, powstrzymanie jego narastania wymaga odpowiednio wcześniejszego
dostosowania dochodów i wydatków państwa, stąd w nowelizacji ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw przewidziany jest system progów, których
przekroczenie powoduje wzmocnienie określonych procedur.
W projektowanej nowelizacji ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) oraz niektórych innych ustaw przewiduje się zmiany
polegające na uzupełnieniu i wzmocnieniu istniejących obecnie ram instytucjonalnych dla
prowadzenia polityki fiskalnej w Polsce, które będą wspierać przejrzystość realizowanej
strategii.

Art. 1
Przewiduje się następujące zmiany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych:

pkt 1 – proponuje się rozszerzenie zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych
poprzez włączenie do sektora Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.
PGL Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości
prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.
Dyrektor
Generalny, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczy reprezentują

4

Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania, w tym mogą,
w imieniu Skarbu Państwa, zaciągać kredyty bankowe lub pożyczki. W związku z tym,
w celu zapewnienia spójności i przejrzystości finansów publicznych, PGL Lasy Państwowe
powinny zostać włączone do sektora finansów publicznych. Ponadto byłoby to zgodne
z przyjętym Wieloletnim Planem Finansowym Państwa 2010 – 2013.

pkt 2 – 4 – konsekwencją włączenia PGL Lasy Państwowe do sektora finansów publicznych
jest konieczność zmiany art. 10 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz dodanie art. 39 ust. 3a
ustawy o finansach publicznych.
pkt 5 – proponuje się zmianę art. 48 ustawy o finansach publicznych, który określa rodzaje
instrumentów, w które wskazane w tym przepisie jednostki sektora finansów publicznych
mogą lokować wolne środki.
Z ust. 1 przedmiotowego przepisu należało wyłączyć państwowe fundusze celowe, agencje
wykonawcze, Narodowy Fundusz Zdrowia oraz inne państwowe osoby prawne wskazane
w art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Wskazane jednostki sektora finansów
publicznych wolne środki przekazywałyby w ramach depozytu lub zarządzania aktywami
Skarbu Państwa Ministrowi Finansów.
Ponadto w ustawie określono, iż obowiązek przekazywania w depozyt obejmuje wolne środki
jednostki sektora finansów publicznych znajdujące się w jej dyspozycji, które nie są
wydatkowane w określonym dniu na wykonywanie zadań oraz funkcjonowanie danej
jednostki.

pkt 6 – w art. 50 zmienia się obowiązujące procedury dotyczące przedstawiania projektów
aktów prawnych:
– ust. 1 otrzymał nowe brzmienie
Doprecyzowano dotychczasowe uregulowania w zakresie jednoznacznego określania
w projekcie każdego aktu prawnego przyjmowanego przez Radę Ministrów – w jego
uzasadnieniu – wysokości generowanych przez dany akt prawny skutków finansowych,
wskazania źródeł ich sfinansowania, a także zawarcia opisu celów nowych zadań i mierników
określających stopień realizacji celów.
– dodano nowe ust. 1a – 1d
Obecne rozwiązania dotyczące skutków finansowych odnoszą się jedynie do informacji
zawartych w uzasadnieniach projektów aktów prawnych, co nie jest wystarczająco wiążące,
gdyż nie wywiera odpowiednich skutków prawnych.

5