Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

UZASADNIENIE
Projekt rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 28 ustawy z dnia .... o
wspieraniu rozwoju usług i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji (Dz. U. Nr, poz.), zwanej
dalej „ustawą”.
Rozporządzenie określa warunki i tryb udzielania pomocy publicznej dotyczącej
wykonywania działalności, o której mowa w art. 3, art. 8 i art.16 ustawy z dnia ... o wspieraniu
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wspieranie działalności, której dotyczy
rozporządzenie, ma na celu wywarcie pozytywnego wpływu na rozwój gospodarczy i społeczny
regionów poprzez poprawę dostępu i jakości usług telekomunikacyjnych, a tym samym likwidację
wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego.
Wspieranie działalności przyjmuje różne formy (m.in. wynagrodzenie, rekompensatę za
świadczenie usług, dzierżawę, dotację w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej) i w zależności
od rodzaju projektu oraz obszaru, na którym projekt będzie realizowany, będzie podlegało
właściwym zasadom określonym w przepisach dotyczących zamówień publicznych, koncesji na
roboty budowlane lub usługi, partnerstwa publiczno-prywatnego oraz gospodarowania
nieruchomościami.
Rozporządzenie uwzględnia przepisy i zasady wspólnotowe, w szczególności odnoszące się do
pomocy publicznej, w tym regionalnej pomocy inwestycyjnej oraz do tzw. usług w ogólnym interesie
gospodarczym (ang. services of generał economic interest). Przy konstruowaniu rozporządzenia, w
tym zakresie wzięto pod uwagę: projekt Wytycznych wspólnotowych w sprawie stosowania
przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci
szerokopasmowych, Decyzję Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust.
2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty tytułu świadczenia usług publicznych,
przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym
interesie gospodarczym (2005/842/WE), Biuletyn KE 9-1984. Stosowanie artykułów 92 i 93
Traktatu EWG do udziałów władz publicznych oraz Wspólnotowe wytyczne w sprawie krajowej
pomocy regionalnej na lata 2007-2013(2006/C 54/08).
Przedsiębiorca w ramach realizacji przedsięwzięcia może pełnić rolę operatora
(przedsiębiorca telekomunikacyjny, który realizuje zadania z zakresu dostarczania publicznych sieci
telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego) lub
dostawcy usług (przedsiębiorca telekomunikacyjny, który realizuje zadania z zakresu świadczenia usług
telekomunikacyjnych).
Działalność, o której mowa w art. 3 ust. l pkt l ustawy, może polegać na budowie i
eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, przy czym działalność ta
obejmuje budowę, a następnie świadczenie usług telekomunikacyjnych
W kolejnych paragrafach rozporządzenia wskazano warunki i tryb wykonywania
działalności, którą przewiduje ustawa. Warunki te uwzględniają elementy, na które Komisja
Europejska zwraca uwagę przy dokonywaniu oceny proporcjonalnego charakteru interwencji oraz jej
zgodności ze wspólnym rynkiem.
W rozporządzeniu zostały opisane warunki realizacji projektów polegających na
budowie i eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, w tym sieci
szkieletowych i sieci dostępowych. Sposób wykonywania tej działalności może się różnić ze
względu na zakres eksploatacji, która w zależności od projektu może obejmować dostarczanie
publicznych sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących albo świadczenie usług

1
telekomunikacyjnych na rzecz przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podmiotów, o których
mowa w art. 4 Prawa telekomunikacyjnego lub użytkowników końcowych.
W dalszej części rozporządzenia wskazano sposób realizacji projektów, w ramach
których eksploatacja obejmuje świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz przedsiębiorców
telekomunikacyjnych, podmiotów, o których mowa w art. 4 Prawa telekomunikacyjnego lub
użytkowników końcowych. W związku z tym przedsiębiorca realizujący projekt będzie pełnił rolę
zarówno operatora, jak i dostawcy usług. Podobnie jak w przypadku projektów polegających na
budowie i eksploatacji infrastruktury, w celu zachowania przejrzystości i równych szans,
powinien on zostać wybrany zgodnie z właściwymi przepisami (dotyczącymi zamówień
publicznych, koncesji lub przedsięwzięć publiczno-prywatnych).
Przewidziana w rozporządzeniu metoda realizacji projektów polegających na budowie i
eksploatacji infrastruktury oraz projektów polegających na świadczeniu usług telekomunikacyjnych
na rzecz przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podmiotów, o których mowa w art. 4 Prawa
telekomunikacyjnego lub użytkowników końcowych (ale nie wyłącznie na rzecz przedsiębiorców
telekomunikacyjnych), opiera się na koncepcji usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Koncepcja ta znalazła wyraz m.in. w Decyzji Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie
stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty tytułu
świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania
usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (2005/842/WE) oraz
Wspólnotowych ramach dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu
świadczenia usług publicznych (Dz. U. UE z 2005 r. C 297, str. 4).
Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym nie mają ustalonego zakresu
przedmiotowego i państwa członkowskie posiadają szeroki margines uznaniowości przy ich
definiowaniu. Jednakże uznanie państwa członkowskiego danej usługi za usługę świadczoną w
ogólnym interesie gospodarczym może być w przypadkach wystąpienia oczywistego błędu
zakwestionowane przez Komisję Europejską1. Powszechnie przez usługi w ogólnym interesie
gospodarczym rozumie się działalność ważną z punktu widzenia funkcjonowania danej
społeczności, która najprawdopodobniej nie byłaby wykonywana bez wsparcia ze strony
podmiotu publicznego. Podstawowym elementem systemu świadczenia usług w ogólnym
interesie gospodarczym jest zobowiązanie do realizacji danej usługi (które może mieć różną formę
prawną) oraz obliczona, zgodnie z określoną metodologią, rekompensata za świadczenie tej usługi,
przy czym metodologia ta powinna zapewniać adekwatność wysokości rekompensaty w stosunku do
powierzanego zadania. W zależności od rodzaju przedsięwzięcia, jego wielkości i sposobu
realizacji, rekompensata może stanowić pomoc publiczną i wymagać bądź nie notyfikacji 2 lub
też nie stanowi pomocy publicznej.



1 Por. sprawa T-442/03, SIC przeciwko Komisji.
2 Jeśli rekompensata spełnia przesłanki zawarte w Decyzji Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w
sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty tytułu
świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, nie wymaga ona notyfikacji, a przyznana pomoc uznana
jest za zgodną ze wspólnym rynkiem. W pozostałych przypadkach konieczna jest notyfikacja pomocy
Komisji Europejskiej, w celu zbadania zgodności ze wspólnym rynkiem.

2
Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w
rozumieniu art. 87 ust. l Traktatu WE w przypadku łącznego spełniania czterech warunków,
określonych w Orzeczeniu ETS C-280/00, Altmark Trans GmbH i Regierungsprasidium
Magdeburg przeciwko Nałwerkehrsgesellschaft Altmark GmbH (tzw. „przesłanki Altmark"):
1. przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi być faktycznie zobowiązane do świadczenia
usług publicznych, które ma wykonywać, a zobowiązanie to musi być jasno zdefiniowane;
2. wskaźniki, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać określone
wcześniej, w obiektywny i przejrzysty sposób;
3. wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub
części kosztów poniesionych w trakcie wykonywania zobowiązania z tytułu
świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego
zysku;
4. w przypadku gdy wybór przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się z zobowiązań z tytułu
świadczenia usług publicznych nie jest dokonywany zgodnie z procedurą udzielania
zamówień publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi w
sposób najmniej kosztowny dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy określić
na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze zarządzane
przedsiębiorstwo dysponujące odpowiednimi środkami.
Stanowisko Komisji w zakresie uznania dostępu do szerokopasmowego internetu za usługi
w ogólnym interesie gospodarczym ewoluowało. Obecnie Komisja w projekcie Wytycznych
wspólnotowych w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do
szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych stwierdza, że nie wszystkie działania będą
zakwalifikowane przez Komisję Europejską jako usługi w ogólnym interesie gospodarczym (i tak
np. wątpliwości pojawiają się w przypadku, gdy nie zaistniało wyraźne powierzenie i
upoważnienie do świadczenia usług i jednoczenie projekt był nastawiony na zapewnienie dostępu
do sieci przede wszystkim przedsiębiorców, czy też dostępne są już na danym obszarze usługi
konkurencyjne świadczone przez podmioty prywatne). Biorąc powyższe pod uwagę, za usługi o
charakterze publicznym będą mogły zostać uznane usługi świadczone na obszarze białym (ze
względu na jego charakterystykę) i na obszarze szarym (po wykazaniu właściwego uzasadnienia co
do interwencji).
Usługi w ogólnym interesie gospodarczym realizowane są na podstawie umowy
pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a operatorem, która określa kluczowe elementy
związane z wykonaniem zadania, w tym określa mechanizm wynagradzania operatora. Mechanizm
wynagradzania operatora powinien uwzględniać koszty poniesione przez operatora w związku z
realizacją projektu, przychody generowane przy realizacji projektu oraz rozsądny zysk dla
operatora (wypłacane wynagrodzenie równe jest różnicy pomiędzy przychodami a kosztami
powiększonej o rozsądny zysk operatora).
Pojęcie „rozsądnego zysku" nie jest zdefiniowane w przepisach wspólnotowych ani
krajowych. Przyjęto, iż rozsądny zysk oznacza stopę zwrotu z kapitału własnego, uwzględniającą
ryzyko lub brak ryzyka, osiągniętą przez przedsiębiorstwo dzięki interwencji publicznej. W tym
przypadku posiłkowano się podejściem zaprezentowanym w Decyzji Komisji z dnia 28
listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie
rekompensaty tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom
zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym
(2005/842/WE). Zgodnie z Decyzją, „Stopa ta nie przekracza zwykle średniej stopy w danym
sektorze w ostatnich latach. W sektorach, w których nie ma przedsiębiorstw porównywalnych z
przedsiębiorstwem zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie
gospodarczym, można dokonać porównania z przedsiębiorstwem mającym siedzibę w innym
Państwie Członkowskim lub, jeśli to konieczne, z przedsiębiorstwem z innego sektora, pod
warunkiem że zostanie uwzględniona specyfika poszczególnych sektorów. Określając wysokość

3
rozsądnego zysku, Państwa Członkowskie mogą wprowadzić kryteria motywacyjne, w szczególności
w zakresie jakości świadczonych usług i wzrostu wydajności.(...) Rozsądny zysk uwzględnia
wszystkie lub niektóre przypadki wzrostu wydajności, osiągnięte przez dane przedsiębiorstwa
w ustalonym ograniczonym okresie, bez obniżania poziomu jakości usług powierzonych
przedsiębiorstwu przez Państwo Członkowskie."
Zakłada się, że jeśli w efekcie kontroli wykonywania umowy okaże się, że operator odnosi
nadmierne korzyści z realizacji umowy, w szczególności w związku ze zwiększeniem przychodów
generowanych przy realizacji projektu, poziom wynagrodzenia powinien zostać odpowiednio,
zgodnie z zasadami zawartymi w umowie, zmodyfikowany. Kwoty przewyższające ustalony
poziom wynagrodzenia powinny zostać zwrócone jednostce samorządu terytorialnego lub
przeznaczone na realizację umowy, zgodnie z określonymi przez strony zasadami. Przyjęcie
wskazanej zasady jest zgodne z koncepcją usług w ogólnym interesie gospodarczym, zgodnie z
którą wynagrodzenie podmiotu świadczącego usługi jest rodzajem rekompensaty za wykonywanie
nieopłacalnej ekonomicznie działalności, ale rekompensata ta nie może być nadmierna; nadmierna
rekompensata podlega zwrotowi.
Oprócz szczegółowego określenia mechanizmu rekompensaty, umowa o świadczenie usług
publicznych powinna zapewniać m.in. neutralność technologiczną, określać zasady
dysponowania składnikami majątkowymi przy realizacji projektu, w tym zasady związane z
wykorzystaniem przy realizacji projektu istniejącej infrastruktury, określać zasady udostępniania
infrastruktury przez operatora na rzecz podmiotów trzecich, w tym zasady świadczenia usług
na rzecz innych przedsiębiorców (operator został zobowiązany do udostępniania infrastruktury
innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na równych, niedyskryminujących zasadach, na
warunkach rynkowych). Umowa określa również mechanizm wynagrodzenie wy, który powinien
zostać dopasowany do przyjętej struktury realizacji inwestycji.
Dodatkowo na podstawie rozporządzenia mogą być realizowane projekty dotyczące tzw.
sieci publicznych polegające na zapewnieniu przez podmioty publiczne bezpłatnego dostępu do
określonych informacji publicznych (np. na stronach urzędów) - przewidziano możliwość
realizacji w ramach określonych rodzajów projektów, niezależnie od obszaru, budowy i
eksploatacji infrastruktury służącej do świadczenia usług na rzecz organów administracji
publicznej, państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych oraz instytucji
publicznych lub zapewniającej dostęp do sieci w miejscach publicznych. Sieć nie będzie mogła
być wykorzystywana w celach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W
efekcie nie będzie następowało przysporzenie na rzecz określonego przedsiębiorcy, co w
założeniach ma skutkować tym, iż w zakresie realizacji tego typu projektów nie wystąpi
pomoc publiczna.
W rozporządzeniu został opisany schemat pomocowy opierający się na zasadach
regionalnej pomocy inwestycyjnej, w przypadku gdy jednostki samorządu terytorialnego
zdecydują się wspierać prywatne podmioty w ramach podejmowanych przez nie inicjatyw w
zakresie realizacji określonej działalności związanej ż infrastrukturą telekomunikacyjną i
dostępem do sieci szerokopasmowych i jednocześnie będzie to wywierało pozytywny wpływ na
rozwój gospodarczy regionów i wyrównywanie różnic międzyregionalnych. Należy
podkreślić, że wszystkie regiony Polski kwalifikują się obecnie do otrzymywania pomocy
regionalnej.
Zasady wspierania przedsięwzięć w ramach wskazanego schematu pomocowego opierają się na
Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), w
szczególności w zakresie przedmiotu wsparcia (nowa inwestycja), zasad dotyczących kosztów
kwalifikowanych, efektu zachęty, trwałości wspieranej inwestycji oraz zasad kumulacji pomocy.
Intensywność wsparcia jest zgodna z obowiązującą mapą pomocy regionalnej, przy

4
zachowaniu możliwości zwiększenia intensywności w odniesieniu do małych i średnich
przedsiębiorstw.
W dalszej części rozporządzenia wskazano tryb udzielania wsparcia. Jak już wspominano,
wybór przedsiębiorcy realizującego projekty, o których mowa w rozporządzeniu, następuje na
zasadach ogólnych, zgodnie z właściwymi przepisami, z uwzględnieniem przepisów dotyczących
zamówień publicznych, koncesji na roboty budowlane lub usługi, partnerstwa publiczno-
prywatnego, a także gospodarki nieruchomościami.
Rodzaje obszarów interwencji określane są w inwentaryzacji przedstawiającej pokrycie
istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną i publicznymi sieciami telekomunikacyjnymi
zapewniającymi lub umożliwiającymi zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu, z
odrębnym zaznaczeniem pokrycia łączami światłowodowymi oraz sieciami bezprzewodowymi., o
której mowa w art. 29 Ustawy.
Projekty realizowane są, z zastrzeżeniem zasad zawartych w niniejszym rozporządzeniu,
w oparciu o uchwałę organu stanowiącego. Uchwała powinna zawierać w szczególności
uzasadnienie dokonania interwencji w określonej formie na danym obszarze, wraz z
przedstawieniem odpowiednich analiz w szczególności dotyczących potrzeb infrastrukturalnych i
użytkowników oraz warunków prowadzenia działalności na tym obszarze. W tej formie uchwała
będzie podlegać określonym czynnościom nadzorczym.
W rozporządzeniu przewidziano zasady odnoszące się do obowiązku notyfikacji
Komisji Europejskiej umowy o świadczenie usług. Zgodnie z przyjętą koncepcją, umowa
o świadczenie usług nie wymaga notyfikacji w przypadku, gdy spełnione są warunki określone
w art. 2 Decyzji Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu
WE do pomocy państwa w formie rekompensaty tytułu świadczenia usług publicznych,
przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w
ogólnym interesie gospodarczym (2005/842/WE).
Tryb wsparcia działalności telekomunikacyjnej uwzględnia konieczność złożenia przez
przedsiębiorcę wniosku o udzielenie pomocy, który składa się do właściwej jednostki samorządu
terytorialnego, będącej podmiotem udzielającym pomocy. Po złożeniu wniosku, właściwa jednostka
samorządu terytorialnego przeprowadza jego ocenę, biorąc pod uwagę w szczególności spełnienie
warunków .związanych z udzieleniem regionalnej pomocy inwestycyjnej, dotyczących m.in.
przedmiotu realizacji projektu, wydatków kwalifikowanych, intensywności pomocy, trwałości
realizacji projektu, wpływu realizacji projektu na rozwój gospodarczy regionu, wpływu realizacji
projektu na rynek usług związanych z dostępem do sieci szerokopasmowych.
Na podstawie uchwały jednostka samorządu terytorialnego, po przeprowadzeniu
oceny, przyznaje przedsiębiorcy regionalną pomoc inwestycyjną przeznaczoną na pokrycie części
wydatków kwalifikowanych. Należy podkreślić, że pomoc może przyjąć różne, prawnie
dopuszczalne formy.
W §6 ust. 5 przywidziane zostały odrębne zasady dotyczące dużych projektów
inwestycyjnych w zakresie ich notyfikacji Komisji Europejskiej.
Zgodnie z przepisami końcowymi, wsparcie przedsięwzięć na podstawie regionalnej
pomocy inwestycyjnej może być udzielane do dnia 31 grudnia 2013 r., co wynika z terminu
obowiązywania właściwych wytycznych (§7 rozporządzenia). Jednocześnie przewidziano,
zgodnie z §8, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

5