Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne

dobrowolnie wykonywane. Operatorom alternatywnym nie udaje się w drodze
cywilnoprawnej zawrzeć umów o dostępie telekomunikacyjnym, które uwzględniałyby
wszystkie obowiązki regulacyjne. W konsekwencji operatorzy alternatywni są zmuszeni do
wystąpienia do Prezesa UKE o wydanie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym, która
zgodnie z ustawą – Prawo telekomunikacyjne zastępuje umowę cywilnoprawną. Nie oznacza
to jednak pełnej równoważności decyzji o dostępie z umową. Od decyzji przysługuje
odwołanie, w wyniku którego może ona zostać uchylona lub zmieniona. Ryzyko z tym
związane znacząco spada dopiero z momentem uprawomocnienia się decyzji, co może
nastąpić nawet po kilku latach od jej wydania. Konsekwencją uchylenia decyzji o dostępie
telekomunikacyjnym jest utrata podstawy prawnej świadczenia usług hurtowych, a dalszą
jeszcze konsekwencją ryzyko zaprzestania świadczenia usług na rzecz użytkowników
końcowych (niewywiązania się z umów zawartych z klientami). Ponadto wykonywanie
decyzji bywa utrudnione w związku z wyszukiwaniem przez zobowiązanego operatora
wszelkich niejasności w jej treści. Poza tym wdrożenie usług opartych na decyzji zastępującej
umowę jest długotrwałe, m.in. wskutek rozciągniętej w czasie procedury prowadzącej do
otrzymania decyzji (negocjacje umowy, postępowanie przed Prezesem UKE, konsultacje,
wydanie decyzji administracyjnej). Powyższy stan powoduje obawy operatorów
alternatywnych przed inwestowaniem w usługi detaliczne oparte na decyzji administracyjnej,
co ogranicza rozwój konkurencji na rynku detalicznym.

Nawet tak daleko sięgający środek regulacyjny jak separacja funkcjonalna nie usunie bariery
rozwoju rynku w postaci niskiej jakości sieci telekomunikacyjnej w Polsce. W tym kontekście
ustabilizowanie warunków wykonywania działalności telekomunikacyjnej poprzez
zatwierdzanie dobrowolnie proponowanych szczegółowych warunków regulacyjnych może
się okazać czynnikiem zachęcającym do inwestowania.

Projekt wpisuje się w przyjęty przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej „Plan stabilności i
rozwoju – wzmocnienie gospodarki Polski wobec światowego kryzysu finansowego”. Jednym
z założeń tego planu jest zwiększenie popytu inwestycyjnego w sektorze telekomunikacji, w
szczególności poprzez działania mające na celu przyspieszenie inwestycji
współfinansowanych ze środków UE oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę
teleinformatyczną, by zapewnić ogólnopolski dostęp do Internetu szerokopasmowego, w
szczególności przyspieszenie budowy sieci nowej generacji NGN/NGA (ang. Next
Generation Network, sieć nowej generacji/ ang. Next Generation Access, część dostępowa
sieci NGN) zapewniającej użytkownikom końcowym dostęp do Internetu, głównie
światłowodowy, przy dużo wyższej niż dotychczasowej przepustowości łączy (około 10
Mb/s).

2. Różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
W projekcie proponuje się możliwość ustalania szczegółowych warunków regulacyjnych
dookreślających sposób wykonywania obowiązków regulacyjnych wcześniej nałożonych na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Ponadto w ramach szczegółowych warunków
regulacyjnych mieścić się mogą również zobowiązania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego
nie związane bezpośrednio z wykonywaniem obowiązków regulacyjnych, które mogą się
jednak przyczynić do rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji, rozwoju i
wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej lub zapewnienia
użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług
telekomunikacyjnych, a więc podstawowych celów stawianych przed ustawą – Prawo
telekomunikacyjne. W ramach tej kategorii zobowiązań mieścić się może np. wycofanie
środków zaskarżenia od rozstrzygnięć regulacyjnych, zakończenie sporów sądowych
dotyczących dostępu telekomunikacyjnego z innymi uczestnikami rynku lub nawet określenie
sposobu wykonywania świadczenia usług telekomunikacyjnych przez spółki z grupy
kapitałowej przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej.

Narzędzie regulacyjne proponowane w art. 43a opiera się na założeniu, że szczegółowe
warunki regulacyjne od początku do końca będą wynikiem zgodnej woli przedsiębiorcy
podlegającego regulacji i Prezesa UKE. Inicjatywa w zakresie ustalenia tych warunków
należeć będzie do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej, na
którego nałożone zostały obowiązki regulacyjne w zakresie dostępu telekomunikacyjnego.
Owa inicjatywa uzewnętrzniana będzie poprzez złożenie do Prezesa UKE wniosku
zawierającego propozycje szczegółowych warunków regulacyjnych.

Projekt przewiduje, iż propozycje szczegółowych warunków regulacyjnych zawarte we
wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego mogą być określone z zastrzeżeniem warunków
lub terminów (projektowany art. 43a ust. 2 Pt). Chodzi o stworzenie takiej elastyczności przy
formułowania ich, jaka ma miejsce w sferze cywilnoprawnej, gdzie stosowanie warunków (tj.
uzależnienie powstania lub ustania skutków czynności prawnej od zdarzenia przyszłego i
niepewnego – art. 89 kc) lub terminów (powstanie lub ustanie skutków czynności prawnych
związane z określonym zdarzeniem przyszłym, ale pewnym) jest co do zasady dopuszczalne.
Oczywiście zobowiązania warunkowe lub powiązane z terminem podlegać będą ocenie
Prezesa UKE i jeżeli nie będą prowadzić do osiągnięcia celów wskazanych w art. 43a ust. 1
i
5, nie zostaną zatwierdzone przez ten organ. Istnieje zatem skuteczny mechanizm
zapobiegania nadużywaniu przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej uprawnienia do
formułowania zobowiązań warunkowych i terminowych.

Ponadto projekt przewiduje możliwość wydania decyzji zatwierdzającej szczegółowe warunki
regulacyjne z zastrzeżeniem warunków lub terminów (projektowany art. 43a ust. 6 Pt). Nie
należy tego unormowania utożsamiać z przedstawioną wyżej możliwością powiązania
zobowiązań z warunkiem lub terminem (projektowany art. 43a ust. 2 Pt). Decyzja zawierać
będzie bowiem szereg zobowiązań. Warunek lub termin odnoszący się określonego
zobowiązania będzie wywoływać skutek tylko w stosunku do tego zobowiązania. Natomiast
warunek lub termin odnoszący się do całej decyzji spowoduje jej wygaśnięcie (art. 162 kpa).
Zgodnie z art. 107 § 2 kpa, dodatkowe składniki decyzji, takie jak termin i warunek, mogą
być zawarte w decyzji, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.

W ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych
Prezesowi UKE będą przysługiwały kompetencje zmierzające do ustalenia z wnioskodawcą
takiej treści szczegółowych warunków, która umożliwi ich zatwierdzenie. W tym celu Prezes
UKE będzie mógł prowadzić z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym uzgodnienia, w tym
zwoływać spotkania robocze przedstawicieli Prezesa UKE i upoważnionych do dokonywania
uzgodnień przedstawicieli przedsiębiorcy telekomunikacyjnego oraz organizacji społecznych,
jeżeli zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony (projektowany
art. 43a ust. 3 pkt 1 Pt). Ponadto Prezes UKE uprawniony będzie do wzywania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego do uzupełnienia we wskazanym terminie propozycji szczegółowych
warunków regulacyjnych lub dokonania w nich zmian (projektowany art. 43a ust. 3 pkt 2 Pt).
Konsekwencją założenia o pełnej konsensualności proponowanego narzędzia regulacyjnego
jest jednak to, iż niezastosowanie się do takiego wezwania nie będzie uprawniać Prezesa UKE
do zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych w treści niezgodnej z wnioskiem
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Zmiana szczegółowych warunków regulacyjnych w
stosunku do pierwotnej propozycji zawartej we wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego
powinna znale ć odzwierciedlenie w zmienionym wniosku tego przedsiębiorcy. Jeśli wniosek
przedsiębiorcy nie będzie odzwierciedlał oczekiwań Prezesa UKE, szczegółowe warunki
regulacyjne nie zostaną zatwierdzone.

W celu należytego wyjaśnienia propozycji szczegółowych warunków regulacyjnych
Prezesowi UKE przysługiwać będzie kompetencja do żądania przedłożenia przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, we wskazanym terminie, wyjaśnień związanych z
propozycjami szczegółowych warunków regulacyjnych, jak również uprawnienie do
zasięgania opinii ekspertów lub biegłych (projektowane art. 43a ust. 3 pkt 3 i 4 Pt).

Prezes UKE będzie mógł zatwierdzić szczegółowe warunki regulacyjne zawarte we wniosku
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, jeżeli będą one zgodne z przepisami prawa, nałożonymi
na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązkami regulacyjnymi, potrzebami rynku
telekomunikacyjnego oraz będą mogły przyczynić się do skutecznej realizacji obowiązków
regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, rozwoju równoprawnej i
skutecznej konkurencji, rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury
telekomunikacyjnej lub zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie
różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych (projektowany art. 43a ust. 5 Pt).
Nawet w przypadku spełnienia powyższych przesłanek Prezes UKE nie będzie zobowiązany
do zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych. Może się bowiem okazać, że ten
środek – mimo że zmierza we właściwym kierunku – jest niewystarczający i właściwsze jest
zastosowanie dalej idącego środka regulacyjnego, np. separacji funkcjonalnej.

Decyzja w sprawie zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych podejmowana
będzie w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (projektowany art. 43a ust. 4 Pt). Nie
wyklucza to wydania decyzji znacznie wcześniej, jeżeli propozycje zawarte we wniosku
przedsiębiorcy nie będą w ogóle wymagały uzgodnień w ramach postępowania, bąd też
zmiany lub uzupełnienia propozycji zostaną uzgodnione szybko. Również w przypadku
istotnych rozbieżności co do treści szczegółowych warunków regulacyjnych, nie rokujących
w ocenie Prezesa UKE osiągnięcia wspólnego stanowiska, organ ten nie będzie musiał czekać
z wydaniem decyzji do upływu 90 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ma charakter
instrukcyjny, zatem jego upływ nie pozbawi Prezesa UKE uprawnienia do wydania decyzji.

Do decyzji w sprawie zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych zastosowanie
znajdą przepisy o postępowaniu konsultacyjnym (projektowany art. 43a ust. 7 Pt). Kwestia
zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych, m.in. ze względu na dobrowolny
charakter zobowiązań w tym zakresie, nie będzie w zamierzeniu projektodawców
rozstrzygnięciem w sprawie nałożenia, zniesienia, utrzymania lub zmiany obowiązków
regulacyjnych. W związku z tym przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego, które
umożliwi zainteresowanym podmiotom wyrażenie stanowiska, wymaga zgodnie z art. 15
pkt 4 Pt szczególnego przepisu.

Na podobnej zasadzie projektowana jest zmiana art. 206 ust. 2 Pt. Od decyzji w sprawach
zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych przysługiwać będzie odwołanie do
Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. W związku z
tym, że decyzja, o której mowa w projektowanym art. 43a, nie mieści się w obecnym katalogu
rozstrzygnięć podlegających kontroli SOKiK, konieczne jest rozszerzenie tego katalogu.

W celu uniknięcia wątpliwości projekt wyra nie wskazuje, iż procedura zatwierdzania
szczegółowych warunków regulacyjnych nie wyłącza kompetencji Prezesa UKE do
podejmowania wszelkich innych działań zmierzających do zapewnienia wykonywania
obowiązków regulacyjnych wcześniej nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego,
jak również kompetencji w zakresie nałożenia, utrzymania, zmiany albo uchylenia
obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
(projektowany art. 43a ust. 8 Pt). Możliwość konsensualnego ustalenia pewnego zakresu
otoczenia regulacyjnego w żadnym razie nie może wykluczać władczych narzędzi
regulacyjnych.

Projektowane rozwiązanie, zgodnie z którym dobrowolne zobowiązania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego zatwierdzane będą decyzją administracyjną, służyć ma umożliwieniu
ich pó niejszej egzekucji. O ile bowiem do momentu wydania decyzji poddanie się
szczegółowym warunkom regulacyjnym jest uzależnione od woli wnioskodawcy, o tyle od
momentu zatwierdzenia tych warunków przedsiębiorca będzie nimi związany. Tylko w takim
wypadku będą miały one dobroczynny wpływ na rynek telekomunikacyjny. W związku z tym
w przypadku ich niewypełniania lub nienależytego wypełniania przedsiębiorca podlegać
będzie każe pieniężnej (projektowany pkt 12a w art. 209 ust. 1 Pt).

Przewidywane wejście w życie ustawy to 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

3. Skutki proponowanych zmian
Wprowadzenie proponowanych zmian pozwala oczekiwać pozytywnych skutków
społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych.

Projektowana ustawa stwarza możliwość wzmocnienia konkurencji na rynku usług
telekomunikacyjnych bez konieczności sięgania po radykalne środki regulacyjne, jak np.
przymusowa separacja funkcjonalna. Spodziewać się zatem można, iż pośrednim
następstwem uchwalenia ustawy może być na przykład uzyskanie dobrodziejstw
przypisywanych separacji funkcjonalnej, przy jednoczesnym uniknięciu skutków ubocznych
tego narzędzia regulacyjnego. Wśród pozytywnych skutków wymienić można zatem m.in.
wyeliminowanie postawy antykonkurencyjnej TP, której przejawem są działania obstrukcyjne
w zakresie współpracy z operatorami alternatywnymi, przepływ informacji we własnej grupie
kapitałowej umożliwiający podejmowanie działań antykonkurencyjnych oraz
wykorzystywanie luk i słabości systemu prawnego, co przekłada się na ryzyka związane z
działalnością operatorów alternatywnych na bazie decyzji administracyjnych. Niepewność
funkcjonowania na podstawie decyzji administracyjnych stanowi również uciążliwość dla
podmiotu, który podlega regulacjom.

Spodziewać się można również, że zastosowanie konsensualnego sposobu zapewnienia
konkurencji na rynku wiązać się będzie z istotnie mniejszymi kosztami niż wdrożenie
separacji funkcjonalnej. Największa oszczędność wystąpi niewątpliwie po stronie
przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej, jednakże również Prezes UKE nie będzie
musiał ponosić znaczących wydatków związanych z kontrolą i nadzorem nad wdrażaniem i
stosowaniem separacji funkcjonalnej. Zaciągniecie dobrowolnych zobowiązań przez
przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej może skutkować zupełnie inną motywacją tego
przedsiębiorcy do ich przestrzegania, a w konsekwencji eliminacją obstrukcji wobec
rozwiązań zapewniających równy dostęp telekomunikacyjny dla wszystkich jednostek, nie
gorszy niż stosowany przez TP w ramach własnego przedsiębiorstwa. To wszystko może się
przyczynić do przyspieszenia rozwoju skutecznej i trwałej konkurencji na rynku
telekomunikacyjnym, tym samym do wzrostu poziomu satysfakcji użytkowników końcowych
z usług telekomunikacyjnych, zapewnienie stabilności warunków funkcjonowania operatora
zasiedziałego i operatorów alternatywnych, zapewnienia większej pewności regulacyjnej oraz
znacznego zmniejszenia liczby sporów pomiędzy operatorami.

Brak konieczności wdrażania obowiązku separacji funkcjonalnej stwarza możliwość
zaangażowania zasobów ludzkich i środków finansowych TP na potrzeby rozwoju
infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności technologii NGN/NGA. Generalnie
ustawa stwarzając stabilne uwarunkowania regulacyjne działalności telekomunikacyjnej
powinna się przyczynić do zwiększenia motywacji do inwestowania zarówno przez TP, jak i
operatorów alternatywnych.

Projekt ustawy nie pociąga za sobą obciążenia budżetu państwa ani budżetów jednostek
samorządu terytorialnego. Może spowodować natomiast zwiększone wpływy do tych
budżetów. Pamiętać bowiem należy, iż inwestycje telekomunikacyjne wywołują efekt
popytowy i podażowy. Efekt popytowy jest skutkiem zwiększonego zapotrzebowania na
dobra inwestycyjne i występuje w roku realizacji inwestycji. Wzrost popytu na inwestycje ze
strony firm telekomunikacyjnych powoduje zwiększenie produkcji przez krajowych
producentów dóbr inwestycyjnych, co skutkuje wyższymi podatkami odprowadzanymi przez
te przedsiębiorstwa. ródłami zwiększonego dochodu sektora finansów publicznych są
również składka na ZUS, PIT oraz cło (zależnie od udziału w inwestycji dóbr podlegających
ocleniu). Efekt podażowy zrealizowanych inwestycji pojawia się natomiast w roku następnym
i utrzymuje się w sposób trwały. Efekt ten wynika z rozwoju firm telekomunikacyjnych
i wynikającego stąd trwałego zwiększenia ich sprzedaży i zatrudnienia.

Ponadto należy zauważyć, że efekty budżetowe inwestycji mogą zostać zwielokrotnione przez
działanie mechanizmu mnożnikowego. W wyniku wykreowania dodatkowego popytu
inwestycyjnego powiększają się dochody pracowników firm realizujących inwestycje.
Dochody te w pewnej części są zamieniane na konsumpcję i przyczyniają się do wzrostu
dochodów w branżach produkujących dobra konsumpcyjne. Efekt mnożnikowy powoduje
wykreowanie w gospodarce popytu większego niż początkowy impuls inwestycyjny.
Zwiększony przez mechanizm mnożnikowy popyt w kraju powoduje wzrost dochodów
ludności, a przez to wzrost dochodów budżetowych z tytułu PIT oraz wzrost składek na ZUS.
Dodatkowo pojawia się dochód dla budżetu państwa w postaci zwiększonych wpływów z
podatku VAT. Wynika to z faktu, że dodatkowe dochody ludności w pewnej części zostaną
wydane na dobra konsumpcyjne objęte podatkiem VAT. Może się zdarzyć tak, że popytowy
efekt inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym będzie silniejszy niż bezpośredni wzrost
wpływów z podatków płaconych przez dostarczycieli dóbr inwestycyjnych.

Projekt ustawy powinien się przyczynić do zwiększonej absorpcji funduszy unijnych
przewidzianych w krajowych (PO Innowacyjna Gospodarka, PO Rozwój Polski Wschodniej)
i regionalnych programach operacyjnych na finansowanie inwestycji w szerokopasmowe sieci
szkieletowe i dostępowe. Impuls inwestycyjny w sektorze telekomunikacyjnym pozwoli na
zgromadzenie niezbędnych wkładów własnych.