Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E

1. Projektowana ustawa dokonuje nowelizacji ustawy z dnia 17 lutego 2005 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64,
poz. 565, z późn. zm.), zwaną dalej „ustawą o informatyzacji”.
2. Uchwalona w 2005 r. ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne była uważana za bardzo ważny, a nawet przełomowy krok w procesie
przekształcania Rzeczypospolitej Polskiej w nowoczesne państwo, które może sprostać
wymaganiom XXI w. Treść tego aktu, przyjęta prawie jednogłośnie przez Parlament,
powstawała w trakcie żmudnych, ale bardzo efektywnych prac nadzwyczajnej komisji
powołanej w tym celu przez Sejm. Spojrzenie na ten akt prawny z perspektywy ponad trzech
lat jego stosowania w praktyce pozwoliło na wyciągnięcie pewnych generalnych wniosków,
które legły u podstaw proponowanych obecnie zmian.
Zakres owych zmian można podzielić na trzy generalne grupy. Do pierwszej zaliczyć
należy uporządkowanie przepisów, których obecne rozumienie wydaje się być inne niż było
to w zamiarze pierwotnego ustawodawcy. Wielokrotnie zdarzyło się bowiem, że brzmienie
przepisów nie oddaje woli twórców ustawy, którą odnaleźć można jedynie w stenogramach
prac nad ustawą z lat 2003 – 2005 oraz w opiniach przedstawicieli doktryny prawa
i informatyki, którzy pracowali wówczas nad aktem. Rozbieżności pomiędzy zamiarami
ustawodawcy a rzeczywistym brzmieniem przepisów, były szczególnie widoczne
w przypadku określenia celów ustawy (w art. 1 pkt 2 – 4), gdzie użyto sformułowań, które
w okresie tworzenia ustawy rozumiane były inaczej niż w obecnej chwili (tzw. proces
wielokrotnego ugruntowania pojęcia prawnego). Podobne zdarzenia dotyczyły definicji
z art. 3 ustawy (np. informatyczny nośnik danych, system teleinformatyczny) oraz przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasad wnoszenia podań.
Do drugiej grupy zaliczyć należy zmiany usuwające z ustawy rozwiązania, które nie
sprawdziły się w praktyce. Choć pierwotnie uznawano je za poprawne, to w późniejszym
okresie poddane zostały one gruntownej krytyce w doktrynie prawa. Nie znalazły również
poparcia w opinii podmiotów, którym teoretycznie miały służyć. Taka krytyczna ocena
doprowadziła do tego, że w obecnym projekcie likwiduje się Krajową Ewidencję Systemów
Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych oraz gruntownie nowelizuje przepisy
dotyczące sposobu powoływania kontrolerów, o których mowa w rozdziale IV.
Trzecia – najszersza – grupa zmian ma na celu wprowadzenie rozwiązań nowych, które
staną się impulsem dla dalszego unowocześniania działań podmiotów realizujących zadania
publiczne. Zdając sobie sprawę, że informatyzacja nie powinna polegać głównie na zmianach
wewnątrz tych podmiotów, lecz na udostępnianiu obywatelom i przedsiębiorcom usług
realizujących zadania publiczne, projektodawcy szczególny nacisk położyli na ustanowienie
prawidłowych podstaw prawnych dla usług publicznych (ePUAP, centralne repozytorium
wzorów dokumentów elektronicznych, realizacja zadań wynikających ze Strategii rozwoju
społeczeństwa informacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej), tworzenie warunków dla
współpracy pomiędzy systemami, których obywatele i przedsiębiorcy używają (zagadnienia
interoperacyjności), ułatwianie komunikacji z systemami (identyfikacja i uwierzytelnianie
w systemach) i w końcu na usuwanie barier prawnych i proceduralnych w dostępie do usług
oferowanych przez podmioty publiczne (zmiany w procedurze administracyjnej, instrukcjach
kancelaryjnych, a także podkreślenie praw osób niepełnosprawnych).
3. Zmiana wprowadzana w art. 1 ustawy wzmacnia zasadę neutralności technologicznej
i pozwala na realizację postulatu ochrony interesu publicznego i zachowania przez Państwo
swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych oraz
pozwala na korelacje ze Strategią Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego

(vide: WIZJA 2013 „W administracji publicznej funkcjonują rozbudowane, zintegrowane
i
efektywne systemy informatyczne tworzone z zachowaniem zasady neutralności
technologicznej”). W szczególności w art. 1 ust. 2 – 4 wprowadzono zapis o ustalaniu
minimalnych wymagań w sposób gwarantujący neutralność technologiczną i jawność.
Ponadto wprowadzenie do ustawy podstaw prawnych do działania Elektronicznej Platformy
Usług Administracji Publicznej, centralnego repozytorium wzorów dokumentów
elektronicznych oraz rozszerzenia kompetencji ministra właściwego do spraw informatyzacji
w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, spowodowało konieczność dodania po
art. 1 pkt 7 nowych punktów 8 – 10, dotyczących funkcjonowania ww. struktur.
4. Podstawową zmianą zaproponowaną w ustawie jest rozszerzenie kręgu podmiotów
zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy o jednostki badawczo-rozwojowe, uczelnie
publiczne, Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, Rzecznika
Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy administracyjne,
Najwyższą Izbę Kontroli, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Krajowe Biuro Wyborcze,
Instytut Pamięci Narodowej – Komisję cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu,
Narodowy Bank Polski, które to podmioty w obowiązującym brzmieniu ustawy są z mocy
art. 2 ust. 3 wyłączone z obowiązku stosowania ustawy.
Informatyzacja ma się przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu
i
oprogramowania systemów teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty

2
publiczne do realizacji zadań publicznych, który umożliwi współpracę systemów
teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy funkcjonowania elektronicznej
administracji. Podkreślić należy, iż tak rozumiana informatyzacja powinna objąć wszystkie
podmioty wykonujące zadania publiczne w tym również wskazane w art. 2 ust. 3. Pomimo, że
w trakcie prac nad pierwotnym tekstem ustawy (w latach 2003 – 2005), jak i w toku
uzgodnień międzyresortowych tekstu niniejszego projektu, wiele podmiotów wysuwało
poważne zastrzeżenia co do proponowanego zakresu podmiotowego, to brak jest dziś
możliwości uzasadnienia wyłączenia szerokiego kręgu podmiotów z obowiązków stosowania
ustawy. Uznano, że rzeczywistość XXI w. narzuca pewne rozwiązania prawne i praktyczne, a
do ustawodawcy należy ich usankcjonowanie.
Zmiany te są, z jednej strony, sposobem na rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy,
a z drugiej, na zwiększenie kręgu podmiotów występujących o dofinansowanie. Wielokrotnie
bowiem zdarzało się, że o dofinansowanie projektów służących informatyzacji zadań
publicznych występowały (na podstawie art. 12 ustawy o informatyzacji) podmioty, które –
nieco pochopnie – wyłączono spod działania ustawy. Ponadto wyłączenia wprowadzone
w pierwotnym tekście ustawy były przedmiotem krytyki już w 2005 r. Zakres podmiotowy
ustawy nie ogranicza się wyłącznie do wąsko rozumianej administracji publicznej
w znaczeniu podmiotowym, traktowanej jako aparat pomocniczy władzy wykonawczej.
Przepisy ustawy dotyczą również informatyzacji sądów bądź organów kontroli rozumianej nie
jak organy władzy wymierzającej sprawiedliwość, czy dokonujących kontroli, ale sąd
interpretowany jako administracja sądowa. W tym sensie informatyzacja państwa oznacza
informatyzację funkcji administracyjnej poszczególnych podmiotów publicznych
działających w imieniu państwa lub z upoważnienia państwa. Wskazać należy ponadto, iż
każdy z podmiotów obowiązanych do stosowania ustawy wykonuje zadania, które można
nazwać zadaniami publicznymi, zadaniami w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb
społecznych w zakresie prawa do sądu, prawa do wiedzy.
Poważne zastrzeżenia niektórych podmiotów budzi szerokie traktowanie w niniejszym
projekcie pojęcia „zadanie publiczne”. Tworząc projekt ustawy zwrócono wszakże uwagę, że
choć pojęcie to nie jest w polskim prawie – ani w jego doktrynie – definiowane
jednoznacznie, to nie podlega dziś wątpliwości, że pojęcie to obejmuje wszelkie zadania,
które zostały wyznaczone i powierzone państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnego,
przez cały obowiązujący w danym państwie porządek prawny. Zadania powierzone państwu
wybiegają tym samym daleko poza to, co określa się jako zadania administracji rządowej. Nie
ma tym samym wątpliwości, że organy władzy sądowniczej oraz podmioty określane jako

3
organy kontroli państwowej i ochrony prawa realizują tak rozumiane zadania publiczne.
Ujęcie takie zyskało wielokrotne potwierdzenie w doktrynie prawa po wejściu w życie ustawy
o informatyzacji (patrz choćby: G. Szpor, Cz. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, Warszawa 2007 oraz
A. Monarcha-Matlak, Obowiązki administracji w komunikacji elektronicznej, Warszawa
2008). Potwierdzają to tak opinie doktryny (np. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych.
Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994), jak i włączenie w 2005 r. pod działanie
ustawy sądów powszechnych.
Doświadczenia związane z prawie czteroletnim okresem, w którym działanie ustawy
obejmowało sądy powszechne, wskazuje, że podporządkowanie organów władzy sądowej
obowiązkom wynikającym z ustawy nie stanowi zagrożenia dla wykonywania zadań
związanych z wymiarem sprawiedliwości. Znacząco ułatwia to zaś kontakty władzy sądowej
tak z obywatelami, jak i z organami administracji publicznej. W tej sytuacji za wskazane
uznano, aby Sąd Najwyższy, Trybunał Stanu i sądy administracyjne zostały włączone w krąg
podmiotowy ustawy. Projekt w tym zakresie nie został poparty przez te podmioty,
a
zdecydowany sprzeciw wobec takiego projektu zgłosił Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Jednocześnie za wskazane uznano wyłączenie przepisów o kontroli zawartych
w rozdziale IV ustawy w stosunku do podmiotów, na które rozszerzono działanie ustawy.
Ponadto z uwagi na zakres zadań oraz kompetencje Głównego Inspektora Ochrony Danych
Osobowych, Generalnego Inspektora Informacji Finansowej oraz Komisji Nadzoru
Finansowego w stosunku do tych instytucji również wyłączono przepisy rozdziału IV ustawy.
5. W ustawie wprowadzono szereg przepisów regulujących zadania ministra w zakresie
budowy i rozwoju społeczeństwa informacyjnego. W szczególności dodano w art. 1 pkt 10,
poszerzając zakres tematyczny ustawy o zadania wynikające ze Strategii rozwoju
społeczeństwa informacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 6 w ust. 1 dodano pkt 3a,
w którym nałożono obowiązek uwzględnienia w Planie informatyzacji państwa potrzeb
rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Ponadto w dodanym art. 12a uregulowano kwestię
Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego, określając w nim podmiot odpowiedzialny
za stworzenie Strategii oraz zakres i tematykę, jaka powinna się znaleźć w przedmiotowym
dokumencie.

4
Dodanie w art. 2 ust. 4 ustawy spowodowało konieczność wprowadzenia zmiany
technicznej polegającej na dopisaniu w zdaniu wstępnym art. 2 również tego dodanego
ustępu.
6. W art. 3 w celu usunięcia sprzecznego z § 157 Zasad techniki prawodawczej
odesłania do innej ustawy zawartego w pkt 3 przeniesiono definicję systemu
teleinformatycznego do ustawy o informatyzacji i poddano ją gruntownej nowelizacji
z uwzględnieniem opinii środowiska informatycznego i gospodarczego.
W definicji informatycznego nośnika danych skreślono zwrot „lub analogowej”.
Prześledzono dyskusję nad pierwotną definicją wprowadzoną do ustawy oraz
przeprowadzono analizę krytycznych głosów doktryny w zakresie definicji informatycznego
nośnika danych. Uznano, że sformułowanie „lub analogowej” pojawiło się w pierwotnym
tekście ustawy bez gruntownej analizy, jakie wywoła ono skutki praktyczne. W tej sytuacji
uznano, że pozostawienie definicji w dotychczasowym brzmieniu może powodować
interpretację dokumentu elektronicznego, jako stanowiącego całość znaczeniową zbioru
danych, uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanych na dowolnym
materiale w postaci analogowej. Dokumentem elektronicznym, w myśl ustawy, byłaby więc
zarówno „taśma magnetofonowa ¼” z zapisem analogowym, jak i – przy skrajnych
interpretacjach – nawet papier zapełniony tekstem.
Definicję pojęcia minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych
uzupełniono o wymóg dostępu do systemów informacji udostępnianych za pomocą systemów
także dla osób niepełnosprawnych.
Dla spójności ustawy dodano nowe pojęcia: Elektroniczna Platforma Usług
Administracji Publicznej, profil zaufany ePUAP, elektroniczna skrzynka podawcza,
interoperacyjność, neutralność technologiczna, urzędowe poświadczenie odbioru, Krajowe
Ramy Interoperacyjności.
7. Do ustawy wprowadzono nowe pojęcie Elektronicznej Platformy Usług Administracji
Publicznej, w następstwie stworzenia w ustawie prawnych podstaw dla jej działania (art. 19a).
Ponadto wprowadzono pojęcie profilu zaufanego ePUAP, tj. zestawu informacji
identyfikujących i opisujących podmiot lub osobę, która jest dysponentem konta na ePUAP.
Wprowadzenie pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej miało na celu jej należyte
umocowanie oraz wyjaśnienie wątpliwości, czy może być wykorzystywana
w postępowaniach innych niż administracyjne i przez podmioty inne niż podmioty
administracji publicznej. Proponowana regulacja stanowi de facto przetransponowanie na

5