Plan miejscowy: ochrona widoku na zabudowę śródmiejską

Przeczytaj także: Warunki zabudowy. Kiedy trzeba je uzyskać? Jakie wymogi należy spełnić?

Zatem aby ustalić, czy omawiane ograniczenie w wysokości zabudowy ma sens i nie jest zbędne (niecelowe) lub nadmierne (nieproporcjonalne), organ opracowujący plan miejscowy powinien sporządzić stosowne analizy widokowe, obliczenia lub też symulacje, wykazujące niezbędność i celowość ograniczenia prawa własności. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2013, sygn. II SA/Kr 449/13 wydanym w sprawie ograniczeń w planie miejscowym dla miasta Myślenice koło Krakowa, powołanie się przez radę miasta na same rzędne terenu tj. wysokość nad poziomem morza - nie może być uznane za prawidłową przesłankę wyznaczenia jakiegoś konkretnego ograniczenia w zabudowie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem wówczas, czy różnica w wysokości budynku w wymiarze np. dwóch lub trzech metrów już powoduje czy jeszcze nie zasłonięcie widoku, a przecież dla inwestora taka różnica może mieć bardzo istotne znaczenie i wiązać się z ograniczeniem w budowie całej jednej kondygnacji. Zatem brak szczegółowych ekspertyz widokowych i analiz w tym przedmiocie, czyni dowolnymi rozwiązania przyjęte w planie miejscowym i stanowi o jego wadliwości.

Ponadto aby można było w ogóle mówić o zachowaniu widoku na przykład na zabytkowe śródmieście, należy przede wszystkim ustalić punkt odniesienia dla takiej oceny. Na rysunku planu miejscowego (tzw. część graficzna planu) powinno zostać więc zaznaczone otwarcie widokowe za pomocą znaku graficznego (zwykle ramiona zakończone strzałkami), który wskaże kierunek uwzględniany przy ocenie zachowania widoku na śródmiejską zabudowę. Obszar otwarcia widokowego wyznaczony na rysunku planu powinien pokrywać się z terenem nieruchomości, na której ograniczono wysokość zabudowy. W przeciwnym razie nieruchomość nie będzie mieć istotnego odniesienia dla wyznaczonego na rysunku planu otwarcia widokowego i wynikającego z tego obszaru chronionego tym otwarciem, a zatem ustalenia planu będą dla takiej nieruchomości zbędnym ograniczeniem.

W mojej ocenie nie powinno być dopuszczalne sporządzanie przedmiotowych ekspertyz lub analiz widokowych dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrolującym zgodność z prawem planu miejscowego na skutek jego zaskarżenia. Etap ten następuje zbyt późno, gdy plan miejscowy został już uchwalony przez radę miasta i zaczął obowiązywać. Sąd rozpatruje taką sprawę już ex post, a wobec braku uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego (zgodnie z prawem nie sporządza się go), opierać może się jedynie na aktach sporządzonych w procedurze przygotowywania planu i tam poszukiwać podstaw przyjętych w planie ustaleń i rozwiązań. Wydając wyrok brać powinno się więc pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i jakie legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sąd nie może zastępować gminy i następczo kompletować dokumentów uzasadniających rozwiązania przewidziane w planie miejscowym w toku prowadzonego przez siebie postępowania, gdyż to nie należy do jego obowiązków, a ponadto byłoby działaniem spóźnionym. Analizy i ekspertyzy sporządza się po to, aby na ich postawie wyciągnąć pewne wnioski i następnie odpowiednio ułożyć zapisy plany miejscowego, a nie po to, aby następczo uzasadniać przyjmowane wcześniej „w ciemno” ustalenia.

Przedkładanie nowych ekspertyz lub innych dokumentów planistycznych przez radę miasta już w sądzie, wzbudza więc wątpliwości co do ich dowodowej wartości, gdyż sporządzane są one na użytek postępowania sądowego kontrolującego prawidłowość planu miejscowego. Wiadomo natomiast, że miasto czynić będzie starania, by te ekspertyzy były dla niego korzystne, oczekując pozytywnego dla siebie wyroku. Wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być więc akta planistyczne przesłane przez radę miasta wraz ze złożoną skargą, bowiem są to akta, na których organ ten opierał się uchwalając plan miejscowy. Jeżeli chodzi o uzupełnienie dokumentacji planistycznej na etapie postępowania przed sądem, problematyczne jest także, czy dokonać może tego formalna strona postępowania, czyli rada miasta, w sytuacji, gdy przepisy dotyczące procedury sporządzania projektu planu kompetencje w zakresie przygotowania planu i niezbędnej dokumentacji lokują po stronie organu wykonawczego (burmistrza lub prezydenta miasta). W procedurze planistycznej rolą organu stanowiącego miasta jest jedynie dokonanie uchwalenia planu miejscowego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Należy wskazać także, że celowość ograniczenia wysokości zabudowy powinna zostać wskazana w planie miejscowym. Rzeczywiście celem może być wzmocnienie ochrony zabytków poprzez zapewnienie dostępności widoku na nie, co przewiduje ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabytki rozumieć należy przy tym szeroko, jako m.in. wpisane do rejestru zabytków obiekty nieruchome będące działami architektury i budownictwa lub też krajobrazy kulturowe i układy urbanistyczne. Ponadto celem może być także ochrona nie tyle zabytków, co pewnej koncepcji urbanistycznej w mieście, stanowiącej zbiór propozycji przestrzennych w sprawie zabudowy i jej planowego urządzenia oraz zorganizowania pod względem technicznym, gospodarczym i kulturowym. W myśl takiej koncepcji zabudowa niektórych obszarów (zwłaszcza centrum, choć niekoniecznie zabytkowego) wymagać może ochrony np. przed zbyt intensywnym lub różnorodnym zagospodarowaniem, ale też właśnie przed przysłonieniem przez inne obiekty budowlane położone w okolicy. Należy jednak zwrócić uwagę, że gdy plan miejscowy chroni widok na zabytki (w szerokim rozumieniu wskazanym wcześniej), to jest to podyktowane interesem publicznym wyrażającym zobiektywizowaną potrzebę ogółu społeczeństwa oraz lokalnej społeczności, której przyznać można prymat nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości doznających ograniczenia w prawie zabudowy. Natomiast w przypadku ochrony pewnej koncepcji urbanistycznej, nie można a priori przyjmować, iż jest ona zawsze ważniejsza od indywidualnych interesów właścicieli terenów, których ta koncepcja urbanistyczna ma dotyczyć. Należy zatem w przypadku każdego stanu faktycznego w sposób konkretny rozważyć, w jakim stopniu prawo własności doznaje ograniczenia oraz jaki interes publiczny przemawia za ochroną danej koncepcji urbanistycznej.